Luís Graça: Textos sobre saúde e trabalho / Papers on health and work  

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16. Graça, L. (2000) - História da Saúde no Trabalho: 2.1. A Reforma da Saúde Pública no Virar do Século XIX   [ History of Health at Work: 2.1. The 1899-1901 Portuguese Public Health Reform ](a)

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1.  Os Conceitos do Moderno Sanitarismo

2.   O Ensino em Saúde Pública e Saúde Ocupacional

3.  Os Limites da Reforma da Saúde de 1901

4. Saúde Pública e Medicina Tropical

(Continuação)

Ricardo Jorge (1858-1939) tinha-se formado na Escola Médico-Cirúrgica do Porto em 1879, e onde de resto seria docente (regendo as cadeiras de Anatomia, Histologia e Fisiologia Experimental). O seu livro Higiene Social Aplicada à Nação Portuguesa (1884) teve algum impacto na época, ao dar uma nova perspectiva de abordagem das questões de saúde pública em Portugal (Correia, 1960; Ferreira, 1990; Graça, 1996).

Um outro trabalho notável é o ensaio sobre Demografia e Higiene da Cidade do Porto (1899). A sua actuação durante o surto de peste bubónica, nesse mesmo ano, foi reconhecida a nível nacional e internacional. Nomeado inspector-geral dos Serviços Sanitários do Reino e lente de higiene na Escola Médico-Cirúrgica de Lisboa, o seu nome fica, para a história da saúde em Portugal, ligado a dois importantes acontecimentos:

• A organização geral dos Serviços de Saúde Pública (Decreto de 28 de Dezembro de 1899, sob o Governo de José Luciano de Castro); e o Regulamento Geral dos Serviços de Saúde e Beneficência Pública, de 24 de Dezembro de 1901, sob o Governo de Hintze Ribeiro;

• A criação, resultante desta reforma, da Direcção-Geral de Saúde e Beneficência Pública e do Instituto Central de Higiene, mais tarde Instituto Superior de Higiene, que iria desempenhar um importante papel na educação, formação e investigação em saúde pública (Em 1929, pelo Decreto nº 16861, de 11 de Maio, assinado pelo Presidente Carmona e pelo Ministro da Instrução Pública Cordeiro Ramos, ao Instituto Central de Higiene é dado o nome do Dr. Ricardo Jorge, por este se ter tornado "credor das homenagens do País").

Vale a pena, entretanto, citar um excerto do preâmbulo do Decreto de 28 de Dezembro de 1899, que se presume ser da autoria de Ricardo Jorge (ou por ele inspirado):

• "Desde o princípio deste século (...) que Portugal busca de longe em longe a constituição da sua sanidade oficial. Depois de ensaios malogrados, adveio a reforma de 3 de Janeiro de 1837, lei orgânica vazada nos mais largos e nobres intuitos, mais avançada e proficiente do que as estranhas do seu tempo. Vigorou largo tempo com bastante êxito, mas nunca foram sanadas as lacunas e deficiências que lhe prejudicavam o funcionamento (...), principalmente (...) a sua estrutura aberrante, sob o ponto de vista de poderes deliberativo e executivo, que gerou incompatibilidades com a administração geral";

• "Sucedeu-lhe o decreto de 3 de Dezembro de 1868, tão apertado e mesquinho que trouxe um manifesto definhamento da higiene pública. Felizmente que nestes últimos anos sob a pressão das circunstâncias e precisamente aonde elas mais se fazem sentir, nos grandes centros urbanos, Lisboa e Porto, organizações e instalações parcelares se têm criado com evidente proveito e honra para a higiene do país" [Referência às Repartições Municipais de Saúde e Higiene];

• "Uma obra de remodelação completa tem de advir agora que o Governo já iniciou, reconstituindo por completo o mecanismo superior da sanidade oficial. Pelo decreto de 9 de Outubro de 1899, a que se aditou o de 9 de Novembro de 1899 criou uma Direcção-Geral de Saúde e Beneficência Pública, pondo à frente do serviço funcionários técnicos; e à extinta junta substituiu-se o actual Conselho Superior de Saúde e Higiene Pública, constituído especialmente por funcionários que exerçam cargos oficiais de higiene" (Itálicos meus).

A reforma sanitária de 1899-1901 inspirava-se explicitamente no exemplo da Inglaterra, considerada a "pátria da higiene" e o modelo de organização médico-sanitária:

• "Em cidades de centenas de mil almas o estado médico reduz-se a poucos doutores em medicina; mas o medical officer of health tem em colaboração e subordinação o surveyor, engenheiro sanitário, o inspector of nuisances, fiscal de salubridade e uma série de inspectores para cada ramo de aplicação e de directores de laboratório. Todo este pessoal assistente sofreu uma instrução e uma adaptação especial toda prática, que constitui, justamente, o orgulho da sanitaridade britânica";

• "Nestas ideias directrizes se buscou inspirar a reforma, indicando os graus necessários do pessoal técnico auxiliar, ordenado junto do pessoal médico, constituindo no seu todo o Corpo de Saúde Pública do Reino; e dessas ideias surgiu a criação do Instituto Central de Higiene" (Itálicos meus).

A preocupação essencial era então a protecção e a melhoria da saúde comunitária ( e não propriamente a saúde do indivíduo), incluindo a "higiene da indústria e do trabalho" (sic). Segundo o art. 10º do Regulamento de 4 de Dezembro de 1901, os serviços de saúde pública tinham por fim "vigiar e estudar quanto diz respeito á sanidade publica, á hygiene social e á vida physica da população, promovendo as condições da sua melhoria" e abrangiam :

• A defesa contra a invasão das moléstias exótico-pestilenciais (sic);

• A estatística demográfico-sanitaria;

• A prevenção e combate das moléstias infecciosas;

• A salubridade dos lugares e habitações;

• A inspecção das substâncias alimentícias;

• A higiene da indústria e do trabalho;

• A  policia mortuária;

• O exercicio médico-profissional;

• E "quaesquer outras aplicações da hygiene publica" (Itálicos meus).

Os serviços de saúde dividiam-se em centrais (Inspecção Geral dos Serviços Sanitários, Repartição de Saúde e Conselho Superior de Higiene Pública) e externos (as chamadas autoridades sanitárias).

No conceito de autoridades sanitárias incluía-se também o governador civil (art. 52º) e o administrador de concelho (art. 53º), uma disposição que já vinha de resto do Código Administrativo de 1844 e da reforma sanitária de 1868. Com relevância para a história da legislação sobre SH&ST refira-se que:

• Ao primeiro (o governador civil) competia, entre outras funções, "conceder licenças para a laboração dos estabelecimentos insalubres, incómodos e perigosos, e determinar a sua cessação, nos termos regulamentares respectivos" (art. 52º, nº 7º, Itálicos meus);

• O segundo (o administrador concelhio) , por sua vez, intervinha nos processos relativos aos referidos estabelecimentos, concedendo as licenças que eram da sua competência e obrigando "ao cumprimento das condições sanitárias impostas a esses estabelecimentos" (art. 53º, nº 18º).

Ao delegado de saúde (médico, com formação em saúde pública) que tinha a direcção técnica dos serviços sanitários do distrito (art. 76º), competia, entre outras, a função de:

• Informar os processos de licenciamento dos estabelecimentos insalubres, incommodos ou perigosos (sic);

• "Fiscalizar a hygiene industrial e do trabalho operario" (sic);

• Investigar "o estado da hygiene infantil, as condições sanitarias da população operaria industrial ou agricola e das classes desvalidas (sic), assim como dos meios tendentes a melhorá-las" (nº 10º e 11º, Itálicos meus).

A nível concelhio, havia o subdelegado de saúde (art. 74º), lugar a desempenhar pelo facultativo municipal, sob nomeação do Governo (art. 81º). Todas as câmaras municipais, com excepção das de Lisboa e Porto, deviam ter pelo menos um "facultativo de partido" (art. 65º), a quem competia a assistência médico-cirúrgica da respectiva população - uma figura que, de resto, tinha já uma longa tradição histórica entre nós (Ferreira, 1990; Graça, 1996).

Com Ricardo Jorge e a sua reforma sanitária de 1899-1901 consagrava-se o conceito de Estado higienista, o qual "como Pierre Rosanvallon observou, representou uma viragem básica nas relações entre a sociedade e o Estado" (Pereira, 1999. 47).

Com o triunfo do sanitarismo oitocentista estreitam-se as fronteiras entre o público e o privado. A  higiene social (ou saúde pública) passa a fazer parte do discurso do poder, passando a integrar novas preocupações como a construção da cidade, o urbanismo e o planeamento urbano (Paiva, 2000). Por sua vez, os médicos passam não só a influenciar as políticas sociais como inclusive a protagonizá-las.

Por sua vez, o Instituto Central de Higiene, "o 10º a ser fundado no mundo, e seguindo os melhores modelos — o inglês e o alemão" (Correia, 1960. XIV), tinha como missão, entre outras, a de "ministrar a instrucção especial technica e conferir o tirocinio profissional pratico, necessario como habilitação de admissão aos logares de medicos e engenheiros do corpo de saude publica " (sic) (nº 1 do art. 115º). 

Os cursos a ministrar no Instituto eram dois,  (i) a medicina sanitária e (ii) a engenharia sanitária.

O primeiros cursos realizados tiveram luiar emn 1903: (i) à matrícula  do curso de medicina sanitária  eram "admitidos os médicos diplomados pelas três escolas do continente do reino", bastando para o efeito apresentar um requerimento e, anexo a este, "a pública-forma da sua carta de habilitação" (Portugal. Ministério do Reino. Inspecção Geral dos Serviços Sanitários do Reino. Boletim dos Serviços Sanitários do Reino. 1903: Edital de 9 de Janeiro de 1903).

Também podiam candidatar-se os alunos de medicina que tivessem concluído o último ano do curso médico-cirúrgico  de Lisboa ou Porto, desde que juntassem ao requerimento certidão de aprovação nas disciplinas do 5º ano das Escolas Médico-Cirúrgicas de Lisboa ou Porto. No final do curso de medicina sanitária, para poderem submeter-se ao respectivo exame final, estes alunos teriam de apresentar-se munidos do diploma do curso médico-cirúrgico. Ao curso de engenharia sanitária eram, por sua vez, admitidos  os engenheiros diplomados pelas respectivas escolas do reino.

No caso do curso de medicina sanitária, as matérias a leccionar deviam compreender, entre outras: "Hygiene industrial. O trabalho e a saude dos operarios. Protecção da vizinhança e dos operarios contra a insalubridade industrial. Concessão de licenças industriais" (nº 9º do art. 118º).

Por edital de 21 de Fevereiro de 1903 (publicado no Boletim dos Serviços Sanitários do Reino, Anno 1903, nº 4, Lisboa, Imprensa Nacional, 1905. 38--41), era aprovado programa do curso de medicina sanitária, com a duração de quatro meses (de  de Março a 12 de Juylho de 1903. O programa, inovador para a época, compreendia, entre outras, as seguintes disciplinas e matérias (Itálicos meus):

• Direito sanitário;

• Demografia e estatísticas sanitárias;

• Metereologia e clima;

• Química sanitária;

• Veterinária;

• Epidemiologia geral;

• Profilaxia contra a tuberculose, a febre tifóide, a varíola, o sezonismo, a raiva, etc.;

• Desinfecção pública;

• Higiene industrial;

• Prática sanitária oficial;

• Sanidade marítima;

• A assistência das classes pobres, higiene hospitalar e higiene escolar;

• Saneamento ambiental.

A higiene industrial estava então a cargo do conselheiro professor Sabino Maria Teixeira Coelho, médico adido do Instituto Central de Higiene, e compreendia "o trabalho e a saúde dos operarios; o trabalho das mulheres e menores; a insalubridade industrial; estabelecimentos insalubres, incommodos e perigosos" (Informação mais detalhada sobre o plano de estudos vd. Quadro 1, em anexo).

O Curso de Medicina Sanitária, criado em 1903,   é o  precursor do actual Curso de Especialização em Saúde Pública, ministrado na Escola Nacional de Saúde Pública, Universidade Nova de Lisboa). Refira-se, por curiosidade, o horário que era praticado na época (Vd. Quadro 2, em anexo).

O curso era profissionalizante, com uma componente teórica  e uma componente teórico-prática. A carga horária diária era de 4 horas, de segunda feira a sábado, num total superior a 400 horas (total  = 24 horas semanais x  17 semanas = 408 horas). A disciplina com maior peso, com 3 horas semanais,  era a nº 9 (Prática sanitária oficial).  A parte da tarde, das 14h às 16h., estava reservada a trabalhos laboratoriais no âmbito da disciplina nº 4º  (Química sanitária. Análises do ar e das águas. Exame físico, químico, microscópico e bacteriológico das águas potáveis. Géneros alimentícios; sua alteração e falsificação. Exame e análise física, química e bacterioscópica dos principais géneros alimentícios.) e da disciplina nº 6 (Epidemiologia geral. Estudo, inquérito, estatística e combate das epidemiologias. Profilaxia contra a tuberculose, a febre tifóide, a varíola, o sezonismo, a raiva, etc. Moléstias zimóticas. Diagnóstico bacteriológico. Técnica bacteriológica. Bacteriologia sanitária. Imunização; soros e vacinas).

O Curso de Engenharia Sanitária tinha sensivelmente a mesma estrutura e a mesma carga horária do Curso de Medicina Sanitária: segundo o edital de 21 de Fevereiro de 1903,  o curso abrangia "as disciplinas 12ª e 13ª e do todo ou em parte as disciplinas 1ª, 2ª, 3ª, 7ª, 8ª e  11ª". Mais se acrescentava que as "visitas" e os "trabalhos técnicos" eram 2dirigidos pelo Conde de S. Lourenço".

Por portaria de 3 de Março de 1904,  passou a ser "obrigatória a apresentação do diploma do curso do Instituto Central de Higiene no provimento dos funcionários de saúde"; por outro lado, é dada preferência aos novos diplomados no provimento dos lugares de facultativos municipais.

Por fim, e por decreto de 13 de Dezembro de 19094, são reorganizados os cursos de medicina sanitária entretanto criados nas cidades do Porto e Coimbra pelo art.  132º do regulamento de 24 de Dezembro de 1901. Os respectivos diplomas eram equiparados aos do Instituto Central de Higiene, com sede em Lisboa.

 O citado art. 132º dizia o seguinte: "Em Coimbra  e Porto serão organizados, sob a superintendência da inspecção geral, cursos de medicina sanitária que satisfaçam ao programa doutrinal e prático estipulado para o Instituto Central de Higiene".

O diploma de 1901, acima citado, também regulamentava:

• Os postos de desinfecção pública de Lisboa e Porto (artigos 142º a 161º);
• O Real Instituto Bacteriológico (artigos 162º a 213º);
• A sanidade marítima e internacional — Estações de saúde e Lazareto (artigos 225º a 300º);
• Os serviços de beneficência (artigos 317º a 347º).

No que diz respeito à assistência pública, não se ia muito mais além do que das pias intenções de fomentar a "caridade guiada pelos interesses sociais e económicos e tutelarmente protegida pelo Estado" (do Preâmbulo do Regulamento Geral dos Serviços de Saúde e Beneficência Pública de 1901. 19).

Em resumo, a grande paixão de Ricardo Jorge era a saúde pública, tal como ele a via implantada em países "civilizados" como a Inglaterra e a Alemanha. Não foi, porém, capaz de a articular com um sistema de protecção social da população trabalhadora, o que só viria a acontecer com a República e a sua tentativa de criar as bases do Estado Providência (Pereira, 1999). De qualquer modo, "a higiene e a caridade enaltecem unidas a coroa portuguesa", conclui embevecido o autor do preâmbulo, para justificar a elaboração de um pesado regulamento com cerca de 350 artigos (mais anexos)(!) que o Rei D. Carlos seguramente nunca terá lido.

Ricardo Jorge conheceria, entretanto, sucessivos "obstáculos e desilusões" na realização dos seus planos de desenvolvimento da saúde pública (Correia, 1960. XIV).

Deixou uma vastíssima e eclética obra, donde sobressaem os trabalhos sobre epidemiologia. Não dedicou, porém, particular atenção aos problemas da saúde e segurança no trabalho que, no seu tempo, continuavam reduzidos à óptica da higiene e salubridade.

Aliás, não vão ser tanto os médicos como sobretudo os engenheiros (ligados à inspecção industrial, entretanto criada em 1893) os primeiros profissionais a interessar-se pelo estudo das condições de trabalho nas fábricas. De facto:

• A partir de Agosto de 1897,  os inspectores industriais (antepassados dos actuais inspectores do trabalho) passam a a ter a obrigação legal de fazer as estatísticas dos desastres de trabalho (Em Inglaterra, a sua origem remonta ao Factory Act of 1833);

• Em 1906, é criado o Boletim do Trabalho Industrial, considerado hoje como um importante núcleo documental sobre a indústria e a situação da classe operária no início do Séc. XX;

• Até 1910, serão publicados meia centena de números do Boletim, quase sempre sob a forma de relatórios elaborados pelos engenheiros das cinco circunscrições dos serviços técnicos da indústria.

O seu objectivo institucional era: (i) o ensino teórico e prático da medicina tropical; e (ii) a realização de missões científicas às províncias ultramarinas portuguesas bem como a colónias estrangeiras (Torgal, 2002).

O seu financiamento, durante várias décadas, vai basear-se em 1% das receitas das câmaras municipais dos territórios ultramarinos. Foi seu primeiro director o director do Hospital Colonial,  criado na mesma altura.

Sobre as condições teóricas e sociais em que surgiu este Instituto, escreveu Jorge Torgal (2002):

"O projecto de lei de Pinheiro Chagas em 1855 sobre o ensino da Medicina Tropical revela que esta área de saber já tinha adquirido uma dimensão suficiente para legalmente se autonomizar. O que acontece, a nível de ensino, na Escola Naval, em 1887, por Barros Gomes. Quatro anos depois, em 1901, a Missão do sono a Angola de Aníbal Bettencourt, então Director do Real Instituto Bacteriológico, aparece como base científica possível à investigação no terreno da nova disciplina.

"Vivia-se um tempo de procura de consolidação do tecido colonial pelas potências europeias. Mas também então, a Saúde estava no cerne de qualquer política externa. A exemplar declaração de Chamberlain "...o combate contra as doenças tropicais constitui o fundo real da política de colonização", tem expressão prática na abertura das Escolas de Medicina Tropical de Liverpool e de Londres, ambas em 1899. Em 1900 abriu a Escola de Hamburgo".

É de recordar ainda as palavras de nosso Miguel Bombarda, em comunicação à Sociedade de Ciências Médicas de Lisboa, com data de 26 de Outubro de 1901 (citada por Torgal, 2002):

"(....) A colonialização não é somente uma questão social e económica, mas ainda uma questão de higiene e uma questão de patologia. A prosperidade e a riqueza de uma colónia dependem primeiro que tudo das facilidades de vida que lá podem encontrar os elementos colonizadores. Desgraçado povo aquele que das sua colónias só pode arrancar ouro à custa de sangue! Desgraçadas riquezas aquelas que se conquistarem à custa do depauperamento da metrópole pelas vidas ceifadas e pelas existências mutiladas! Todos os dispêndios empregados em salvar vidas não podem senão redundar em riqueza e prosperidade nacionais. O remédio para os graves riscos que importa uma colonialização empreendida às cegas está na intervenção da medicina, com os altamente poderosos recursos de que dispõe na actualidade. A Inglaterra, a Alemanha e a França acabam de o reconhecer pela criação de centros de estudo e de ensino que hão-de simplesmente converter-se em facilidades colonizadoras e em prosperidade colonial"...

O actual Instituto de Higiene e Medicina Tropical (IHMT) foi integrado, em 1980, na Universidade Nova de Lisboa.

(Continua)

Referências bibliográficas / Bibliography

CORREIA, F. S. ed. lit. (1960) – A vida, a obra, o estilo, as lições e o prestígio de Ricardo Jorge. Lisboa: Instituto Superior de Higiene Dr. Ricardo Jorge.

FERREIRA, F.A. G. (1990) - História da saúde e dos serviços de saúde em Portugal. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian.

GRAÇA, L. (1996) - Evolução do sistema hospitalar: Uma perspectiva sociológica. Lisboa: Disciplina de Sociologia da Saúde / Disciplina de Psicossociologia do Trabalho e das Organizações de Saúde. Grupo de Disciplinas de Ciências Sociais em Saúde. Escola Nacional de Saúde Pública. Universidade Nova de Lisboa. draft. (Textos, T 1238 a T 1242).

PAIVA, V. (2000) – Medio ambiente urbano: una mirada desde la historia de las ideas científicas y las profesiones de la ciudad. Buenos Aires 1850-1915. Revista de Urbanismo. (Santiago de Chile) 3(2000). http://revistaurbanismo.uchile.cl/n3/paiva.html (21.11.2003).

PEREIRA, M.H. (1999) - As origens do Estado Providência em Portugal: as novas fronteiras entre público e privado. Ler História, 37 (1999) 45-61.

TORGAL, J. (2002)- Apresentação: os 100 anos do Instituto de Higiene e Medicina Tropical (IHMT). http://www.ihmt.unl.pt/doc/mp.asp?a1=10&m1=10&l=0&s=0 (01.07.2004).

  (a) Extractos de: Graça, L. (1999) - Enquadramento histórico da produção legislativa no domínio da Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho (SH&ST). Lisboa: Disciplina de Sociologia da Saúde / Disciplina de Psicossociologia do Trabalho e das Organizações de Saúde. Grupo de Disciplinas de Ciências Sociais em Saúde. Escola Nacional de Saúde Pública. Universidade Nova de Lisboa.  (Textos, T 1325) (c. 100 pp.).  

3.2. Hidrografia. Águas potáveis. Pureza e inquinação das águas. Requisitos de potabilidade e abastecimento. Purificação das águas.

3.3. Solo. Orografia. Telurologia.

6.2. Profilaxia contra a tuberculose, a febre tifóide, a varíola, o sezonismo, a raiva, etc.

6.3. Moléstias zimóticas. Diagnóstico bacteriológico. Técnica bacteriológica. Bacteriologia sanitária. Imunização; soros e vacinas.

Carlos França, médico auxiliar do  Real Instituto Bacteriológico Câmara Pestana.

José Evaristo de Moraes Sarmento, médico assistente do Real Instituto Bacteriológico Câmara Pestana.

Polícia mortuária. cemitérios.

(Em 1904: A assistência das classes pobres. Higiene da infância. Protecção sanitária das crianças. Hospitais e higiene hospitalar. Higiene escolar.)

Fonte:  Portugal.  Ministério do Reino. Inspecção Geral dos  Serviços  Sanitários do Reino.  Boletim dos Serviços Sanitários do reino. Edital de 21 de Fevereiro de 1903 e  Edital de 7 de Março de 1904.

Dia da semana

Disciplina

Disciplina

Disciplina

Duração: de 14 de Março a 16 de Julho de 1904 (todos os dias úteis, excepto feriados legais e a  semana de 27 de Março a 3 de Abril), num total de 17 semanas; carga horária superior a 400 horas

Fonte:  Portugal.  Ministério do Reino. Inspecção Geral dos  Serviços  Sanitários do Reino.  Boletim dos Serviços Sanitários do Reino.  Edital de 7 de Março de 1904.

Última actualização:  29 de Novembro  de 2004  / Last updated: November 29,   2004.  

© Luís Graça (1999-2004). E-mail: luis.graca@ensp.unl.pt

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