Luís Graça, Texto17: História da Saúde no Trabalho: 1959-1974 / History of Health at Work: 1959-1974)

1. Saúde e Assistência
	(Continuação) Em contraponto à inglória e frustrada tentativa de reformar a agricultura portuguesa, com Rafael Duque (titular da respectiva pasta ministerial no período de 1934-40), começava a desenhar-se em Portugal uma tímida estratégia industrializante, de que são sinais (Lima, 1982; Rodrigues e Lima, 1987; Graça, 1996): O plano de electrificação do país (Lei nº 2002, de 1944); A promulgação da lei do fomento e reorganização industrial (Lei nº 2005, de 1945); A publicação do livro de J. N. Ferreira Dias (1900-1966), Linha de Rumo, também em 1946 (publicado já depois da sua saída do Governo, como subsecretário de Estado do Comércio e Indústria); A modernização técnica e organizacional de algumas empresas, ligadas aos grupos económicos dominantes, incluindo a criação de serviços médico-sociais para os seus trabalhadores (por ex., CP, estaleiro naval da Rocha do Conde de Óbidos, CUF— Companhia União Fabril, esta última criada em 1865 pelo capitão da indústria Alfredo da Silva), Em 1951 é inaugurada a barragem de Castelo de Bode, uma obra emblemática do Estado Novo e um elemento-chave do plano de electrificação de 1944. Dois anos depois, arranca o I Plano de Fomento (1953-1958) (Lei nº 2058, de 29 de Dezembro de 1952). Segundo Marcelo Caetano e Ferreira Dias, ideólogos da facção industrialista do regime (o último voltaria a ser chamado ao Governo em 1958, como Ministro da Economia), a proposta original de plano de transformação estrutural e de modernização da economia portuguesa acabou por ser substituída por um simples plano de obras públicas. Tratava-se, de qualquer modo, da primeira tentativa sistemática de intervenção estratégica do Estado a nível macroeconómico. Grosso modo, este é o segundo período do salazarismo (1945-1968): Salazar vai sobreviver à queda dos regimes nazifascistas e, ao mesmo tempo, beneficiar da rápida divisão dos vencedores da II Guerra Mundial em dois blocos (americano e soviético) e do clima de guerra fria que então se gera; A nível interno, a repressão do movimento democrático, operário e estudantil irá agravar-se; A nível externa, Portugal que no início irá recusar orgulhosamente a ajuda americana à Europa (Plano Marshal), é membro-fundador da OMS e da OCDE (em 1948), além da NATO (esta constituída em 1949); em todo o caso, só será admitido na ONU em 1955. No sector da saúde, este período corresponderá à fase a que Campos (1983) chama de reorganização da assistência social (1945-1971) e que tem como principal referência legislativa e ideológica o famoso Estatuto da Assistência Social (Lei nº 1998, de 15 de Maio de 1944). Repare-se na mudança subtil do adjectivo qualificativo: já não se fala de assistência pública, mas sim em assistência social. Entretanto, só em 1971, já no consulado de Marcelo Caetano, é que será reconhecido, pela primeira vez, entre nós, o direito à saúde (D.L. nº 413/71, de 27 de Setembro) (Lei orgânica do Ministério da Saúde e Assistência Social) (vd. Ferreira, 1990). De acordo com a Base III da referida Lei nº 1988, o Estado continuava a ter uma função claramente supletiva, "com excepção dos serviços de sanidade geral e outros cuja complexidade ou superior interesse público, aconselhem a manter em regime oficial". Ou seja, a cargo do Estado (e, em parte, das autarquias) ficava apenas a função de polícia sanitarista. "Não era mais do que a força da inércia das instituições criadas pela grande reforma de Ricardo Jorge do virar do século, que se admitia poderem continuar como estavam", comenta Campos (1983. 26). Para efeitos de definição de direitos e obrigações em matéria de assistência nos estabelecimentos e serviços dependentes do então Ministério do Interior (donde se excluía a vasta rede de hospitais administrados pelas misericórdias), havia uma estigmatizante classificação da população em três grupos: Pensionistas (Os que tinham recursos para pagar todas as despesas médicas e hospitalares); Pobres ou porcionistas (Os que só poderiam pagar uma parte ou porção das despesas médicas e hospitalares); e Indigentes (Os que nada podiam pagar, por exclusão social, sendo o grau de insuficiência económica averiguado através do famoso inquérito assistencial) (Graça, 1996). No preâmbulo do D.L. nº 35108, de 7 de Novembro de 1945 (ponto de partida da chamada reforma sanitária de Trigo de Negreiros, Ministro do Interior), pode ler-se : "Nesta selva social incumbe ao Inquérito [Assistencial, criado pelo D.L. nº 31666, de 22 de Novembro de 1941] distinguir os que recorrem à caridade pública por extrema necessidade ocasional, por invalidez ou desemprego (…), dos vadios, que por vício recusam todo o trabalho, ou dos vagabundos, que, por capacidade diminuída ou viciosa inadaptabilidade, enjeitam os quadros familiares ou profissionais" (Itálicos meus). Em 1946 sai a Lei da assistência hospitalar (Lei nº 2011, de 2 de Abril) e esboça-se um plano de construções hospitalares que irá dar início à remodelação da rede hospitalar das misericórdias. Procede-se igualmente à reestruturação dos Serviços Médico-Sociais, na sequência da criação da Federação de Caixas de Previdência (D.L. nº 48357, de 27 de Abril). Mantém-se, entretanto, a natureza repressiva, senão mesmo totalitária, dos serviços de saúde. Por exemplo, no Hospital Rovisco Pais, nascido em 1947, na sequência da luta contra a lepra, a disciplina era implacável: até à década de 1960, havia uma cadeia privativa e os próprios médicos puniam os doentes com penas de prisão, por simples faltas ao regulamento como sair para o exterior sem autorização (Graça, 1996). Só dez anos depois da fundação da OMS — no rescaldo da campanha eleitoral do General Humberto Delgado para a Presidência República (Maio/Junho de 1958) e da denúncia, então feita, da miserável situação sanitária do país— é que a saúde portuguesa, até então sob a tutela do Ministério do Interior, passa a ter um ministério próprio (Ministério da Saúde e Assistência). Na prática, tratou-se da simples elevação de um obscuro subsecretariado à categoria de ministério, através - imagine-se! - de um único artigo (artº 1º do D.L. nº 41825, de 13 de Agosto de 1958), que não define nem missão nem competências legais: "Artigo 1º . É criado o Ministério da Saúde e Assistência, para a qual são transferidos os serviços de saúde pública e os serviços de assistência pública, até ao presente dependentes do Ministério do Interior, e extinto o cargo de Subsecretário de Estado da Assistência Social". De qualquer modo, algo estava subrepticiamente a mudar no país: Pelo mesmo diploma são criadas as Secretarias de Estado da Agricultura, do Comércio e da Indústria, no âmbito do Ministério da Economia; Uma década antes, o subsecretariado das Corporações e Previdência Social passara, também ele, a ministério (1949); Por sua vez, a Direcção-Geral do Trabalho e Corporações passa a assumir, em 1948, responsabilidades e tarefas no campo da higiene e segurança no trabalho; Ainda em 1949, decorrem as Semanas Sociais Portuguesas sobre os problemas do trabalho (Concepção cristã do trabalho, medicina do trabalho, higiene e segurança, relações individuais e colectivas de trabalho, desemprego, trabalho feminino, comparticipação na empresa, OIT, etc.). Chegava-se, entretanto, ao fim da década com uma população activa de 3, 2 milhões, metade dos quais trabalhando no sector primário (apenas 24% pertenciam ao sector secundário e 26% ao sector terciário) (vd. Evolução de Alguns Indicadores de Saúde em Portugal, Século XX).
2. Internacionalização da Economia Portuguesa
	Na década de 1960, marcada pela guerra colonial, pelo êxodo rural de mais de um milhão de portugueses e pela crescente abertura da economia ao exterior (com o desenvolvimento de um sector industrial baseado na mão-de-obra intensiva: têxtil, vestuário, calçado, etc.), começa entretanto a esboçar-se a construção de um embrionário e envergonhado welfare state, o corporativismo social, com um atraso de décadas em relação aos países europeus (por ex., Alemanha, Inglaterra, França) cuja industrialização fora acompanhada do desenvolvimento de sistemas de protecção social, incluindo a saúde. Algumas datas de referência permitem caracterizar melhor este período (Lima, 1982; Rodrigues e Lima, 1987; Graça, 1993 e 1996): Em 1959 Portugal torna-se membro da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), ao mesmo tempo que se dá início ao II Plano de Fomento (1959-1964), plano esse que representa um compromisso entre as duas alas do regime: a conservadora, nacionalista e ruralista, adepta da EFTA; e a ala liberal, industrialista e modernizadora, partidária da CEE (entretanto criada em 1957); Em 1960, o país adere ao Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e ao Fundo Monetário Internacional (FMI) (21 de Novembro); De 1959 a 1962 decorre a Campanha Nacional de Prevenção de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais (instituída pela Portaria nº 17118, de 11 de Abril); É aprovada a Tabela Nacional de Incapacidades (D.L. nº 43189/60, de 23 de Setembro). Na justificação da Campanha Nacional de Prevenção de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais, organizada dentro do melhor estilo propagandístico do Estado Novo, aponta-se para o facto de "a Nação [ vir ] sofrendo anualmente incalculáveis danos de ordem material e moral". Sem citar números concretos, o Ministro das Corporações e Previdência Social, Henrique Veiga de Macedo, não esconde a realidade (trágica) da sinistralidade laboral: "Quem compulsar as estatísticas ou se der ao cuidado de tomar contacto com a vida dos tribunais do trabalho ficará impressionado ao verificar a frequência dos sinistros registados e a gravidade das suas repercussões, quer para os trabalhadores e suas famílias, quer para a economia nacional" (Do preâmbulo da Portaria nº 17118, de 11 de Abril de 1959. Itálicos nossos). Esta campanha era vista também como correspondendo "à evolução natural (sic) da política do trabalho" bem como "às particulares exigências da hora presente, reforçadas, sem dúvida, pela execução do novo Plano de Fomento". O ano de 1962 não é apenas o ano da crise político-universitária, mas também o da: Criação do Fundo de Desenvolvimento da Mão-de-Obra; Criação do Instituto de Formação Profissional Acelerada; Criação do Gabinete de Higiene e Segurança no Trabalho, no seio da Junta de Acção Social, que irá promover anualmente, de 1961 a 1964, os colóquios nacionais do trabalho, da organização corporativa e da previdência social; Adopção da Convenção da OIT nº 81 (Inspecção do trabalho, 1947). É também o ano do pedido de abertura de negociações com a CEE, da criação da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais, bem como dos Serviços Médicos do Trabalho para a Prevenção Médica da Silicose, na sequência da adopção por Portugal da Recomendação nº 112 da OIT (1959). Entretanto, no início da década apenas 13 em cada 100 portugueses residentes eram beneficiários activos da previdência! A partir de 1963, há a assinalar: A criação, nesse ano, do Curso de Medicina do Trabalho no Instituto de Higiene Dr. Ricardo Jorge como especialização do Curso de Medicina Sanitária; e, em 1966, a Escola Nacional de Saúde Pública e de Medicina Tropical; A criação, em 1965, do Serviço Nacional de Emprego, ao mesmo tempo que se dá início à modernização da legislação laboral, reflectindo as alterações políticas, económicas, sociais e demográficas que estavam a operar-se no país; É também deste ano o primeiro acordo tarifário entre a Federação das Caixas de Previdência e os hospitais. Na época apenas 40% da população estavam cobertos por um esquema de seguro de saúde/doença (Campos, 1983). Entretanto, a saúde é, pela primeira vez, incluída num plano de fomento, articulando-se com o desenvolvimento económico e social do país: referimo-nos ao Plano Intercalar de Fomento para o triénio de 1965-1967; Por sua vez, 1968 é o ano do início do consulado marcelista e do III Plano de Fomento (1968-1972). De 1969 data o regime jurídico do contrato individual de trabalho (Decreto-Lei nº 49 408, de 24 de Novembro de 1969), o qual irá manter-se parcialmente em vigor durante duas décadas, enquanto o regime jurídico das relações colectivas (Decreto-Lei nº 49 212, de Agosto de 1969) é substituído em 1979. A partir de então agudizam-se os sinais da crise que levará à desagregação do Estado Novo e à revolução do 25 de Abril: impasse da guerra colonial, condenação internacional, isolamento externo do regime, contestação interna, repressão do movimento operário e estudantil, crise petrolífera e económica internacional de 1973, etc. É da década de 60, no entanto, que datam os principais diplomas e regulamentos em matéria de SH&ST (alguns dos quais se manterão em vigor até aos anos 90), e que são reflexo da entrada, para o aparelho de Estado, de uma nova elite de quadros dirigentes com formação científica e técnica e sensibilidade social, justamente numa altura em que o sistema corporativo português e a a violação dos direitos dos trabalhadores portugueses eram sistematicamente condenados pela OIT (Organização Internacional do Trabalho): É o caso da criação e regulamentação dos serviços médicos do trabalho nas empresas (D.L. nº 47 511 e Decreto nº 47 512, ambos de 25 de Janeiro de 1967); A aprovação do regime jurídico dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais (Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, só regulamentada seis anos depois (!), pelo D.L. nº 370/71, de 21 de Agosto, e com algumas alterações posteriores em 1979 e 1985: Decreto nº 459179, de 23 de Novembro, e Decreto-Lei nº 466/85, de 5 de Novembro, respectivamente); a Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, e toda a legislação complementar foi finalmente revogada pela Lei nº 100/97, de 13 de Setembro (Regime Jurídico dos Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais); De 1958 é o regulamento de segurança no trabalho nas obras de construção civil (Decreto Regulamentar nº 41 821 e D.L. nº 41 820, ambos de 11 de Agosto), enquanto em 1971 é aprovado regulamento geral de higiene e segurança do trabalho nos estabelecimentos industriais (Portaria nº 53/71 de 3 de Fevereiro, só alterada em 1980); De 1966 é ainda a publicação do regulamento de instalação e laboração dos estabelecimentos industriais (D.L. nº 46 923 e Decreto Regulamentar nº 46924, ambos de 28 de Março); E, finalmente, só em 1973 é que é publicada a lista das doenças profissionais (Decreto nº, 434/73, de 25 Agosto, Decreto Regulamentar nº 12/80, de 8 de Maio, e Despacho Normativo nº 253/82, de 22 de Novembro, rectificado em 28 de Fevereiro de 1983). (Continua)
Referências bibliográficas CAMPOS, A. C. (1983) - Saúde, o custo de um valor sem preço. Lisboa: Editora Portuguesa de Livros Técnicos e Científicos. FERREIRA, F.A. G. (1990) - História da saúde e dos serviços de saúde em Portugal. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian. GRAÇA, L. (1993) - A participação dos trabalhadores no âmbito da segurança, higiene e saúde no trabalho. Revista Portuguesa de Saúde Pública. 11:2 (1993) 5-23. GRAÇA, L. (1996) - Evolução do sistema hospitalar: uma perspectiva sociológica. Lisboa: Disciplina de Sociologia da Saúde / Disciplina de Psicossociologia do Trabalho e das Organizações de Saúde. Grupo de Disciplinas de Ciências Sociais em Saúde. Escola Nacional de Saúde Pública. Universidade Nova de Lisboa (Textos, T 1238 a T 1242). LIMA, M.P. (1982) - Notas para uma história da organização racional do trabalho em Portugal (1900-80): Alguns resultados preliminares de uma investigação em curso. Análise Social,.72-73-74 (1982) 1299-1366. RODRIGUES, M.J. e LIMA, M.P. (1987): Trabalho, emprego e transformações sociais: trajectórias e dilemas das ciências sociais em Portugal. Análise Social,. 95 (1987) 119-149.
(a) Extractos de: Graça, L. (1999) - Enquadramento histórico da produção legislativa no domínio da Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho (SH&ST). Lisboa: Disciplina de Sociologia da Saúde / Disciplina de Psicossociologia do Trabalho e das Organizações de Saúde. Grupo de Disciplinas de Ciências Sociais em Saúde. Escola Nacional de Saúde Pública. Universidade Nova de Lisboa. Texto policopiado, 75 + 18 pp. (Textos, T 1325).

17. Graça, L. (2000) - História da Saúde no Trabalho: 3. 2. Industrialismo e 'Estado Social' (1959-1974) [ History of Health at Work: 3. 2 .Industrialism and 'Social State' (Portugal, 1959-1974) ](a)

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