Luís Graça: Textos sobre saúde e trabalho / Papers on health and work  

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100. Graça, L. (2000) - Assistência Pública e Filantropismo Privado  no Séc. XIX  [ Public Assistance and Private Charity (Portugal,  XIX Century)    ](a)

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1.  A Assistência Pública Sob o Regime Demoliberal  

Com o triunfo do regime constitucional, o Estado Português assume as suas obrigações de assistência pública.

• Segundo Lopes (1993. 502), a assistência pública oitocentista tinha como objecto primordial os "pobres por incapacidade de prover o seu sustento" (crianças órfãs ou abandonadas, deficientes, doentes, velhos e presos) e "gente com aptidão para trabalhar, mas pobre porque voluntariamente ociosos" (mendigos, vagabundos);

• Ao primeiro grupo "procurará acudir" e em relação ao segundo "exercerá uma forte repressão";

• De fora ficarão, os "pobres aptos para o trabalho, mas impossibilitados de assegurar cabalmente a sua subsistência e a dos seus dependentes" (desempregados, viúvas, trabalhadores com prole numerosa, vítimas de desastres do trabalho, etc.).

No essencial, e na sequência do espírito filantrópico do Século das Luzes, a assistência pública oitocentista pode caracterizar-se sumariamente nos seguintes termos:

• Repulsa da caridade indiscriminada e ostentatória que caracterizou a sociedade senhorial e que sustentou a rede assistencial desde a Alta Idade Média até ao Séc. XVIII;

• Repressão da ociosidade dos que podem (e devem) trabalhar;

• Concepção de uma assistência selectiva, exclusivamente dirigida para os mais miseráveis.

Durante séculos a pobreza tinha sido vista como escatologicamente necessária:

• Os pobres enquanto irmãos em Cristo eram o objecto da caridade dos ricos, sendo o exercício desta uma garantia da salvação da alma;

• As nossas misericórdias foram o instrumento privilegiado deste ethos cristão a partir de finais do Séc. XV;

• Mas o mesmo se pode dizer do hospitais e demais estabelecimentos assistenciais que foram sendo fundados desde a Alta Idade Média até à Renascença.

A assistência pública oitocentista vai afastar-se desta concepção, pois "é um acto de beneficência puramente filantrópico", e "como acto de benefício que é, não cria relações de dívida do Estado para com o indivíduo " (Lopes, 1993. 503. Itálicos meus). Ou seja, à beneficência pública não corresponde qualquer direito individual ou social (tal como entendemos hoje o direito à saúde, o direito à protecção no desemprego, na invalidez, na velhice, etc. ).

De qualquer modo, a monarquia constitucional irá desenvolver "um esforço notável" (sic) com vista a   "erradicar da sociedade portuguesa a mendicidade, a vagabundagem e a ociosidade (...), debelar a doença e diminuir as suas causas, assistir ao desamparo de velhos, estropiados, crianças abandonadas ou indigentes, presos, alienados..." (Lopes, 1993. 502).

É no domínio do sanitarismo (ou da saúde pública), e não da organização hospitalar propriamente dita, que podemos encontrar preocupações novas, senão mesmo "verdadeiras transformações de fundo",  como defende Lopes (1993. 509) que cita entre outras:

• A vulgarização da vacinação como forma de prevenção da varíola;

• A proibição dos enterramentos nas igrejas e capelas;

• A matrícula e o exame médico das prostitutas;

• A fiscalização sanitária dos estabelecimentos de beneficência (incluindo os hospitais) e de educação;

• As primeiras preocupações  com os estabelecimentos fabris ou os estabelecimentos incómodos, insalubres ou perigosos;

• A criação de uma rede concelhia de inspectores sanitários;

• O sistema de vigilância e de informação epidemiológicas;

• O combate ao charlatanismo;

• O desenvolvimento do ensino médico e cirúrgico;

• As medidas preventivas mandadas executar por todo o país sempre que pairava a ameaça das epidemias (nomeadamente a cólera e a febre-amarela)

• A luta contra a tuberculose, etc;.

Desde cedo os governos liberais mostraram preocupações com os graves problemas de saúde com que se defrontara a população portuguesas, muito embora as medidas tomadas fossem muitas vezes inconsequentes ou de limitada eficácia.

Logo na sequência da revolução vintista foi criada a Comissão de Saúde Pública:

• Era composta por um médico, um desembargador e um chefe de esquadra:

• Tinha por incumbência propor um plano de política sanitária;

• Esse plano, todavia, terá ficado na gaveta, a aguardar melhores tempos.

Com a consolidação do regime liberal, em 1834, surgirá, três anos depois, a reforma sanitária de Passos Manuel (1801-1862), no Governo saído da revolução setembrista que representava a ala mais progressista do liberalismo.

• Foi então instituído o Conselho de Saúde Pública, na dependência do Ministério do Reino, com funções de fiscalização e inspecção, incluindo o exercício da autoridade sanitária;

• Ao mesmo tempo, eram a criada a figura do delegado médico distrital, que seria apoiado por subdelegados de saúde (não médicos) a nível concelhio;

• Por outro lado, passavam a ser editados os Anais do Conselho de Saúde Pública, divulgando os primeiros estudos sanitários feitos no país;

• Ao Conselho de Saúde Pública passa a ser igualmente atribuída a vigilância das "indústrias insalubres".

A Costa Cabral (1808-1889) deve-se a publicação de um novo código administrativo (Março de 1842), seguida da promulgação das leis da saúde em 1844, que irão deparar com grande contestação popular (nomeadamente entre o clero e o campesinato do Norte) devido às disposições que vinham proibir o tradicional enterramento nas templos, desembocando na Revolta da Maria da Fonte em 1846.

A prática dos enterramentos no interior ou nos adros das igrejas estava profundamente enraizada no Ocidente cristão, desde a Idade Média. A oposição a esta prática e o movimento a favor dos cemitérios públicos acentuaram-se nos finais do Séc. XVIII. Em França, Napoleão vem proibir expressamente essa prática, pelas leis de 12 de Junho de 1804 e de 7 de Março de 1808.

Em Portugal, já pelo menos desde o terramoto de 1755 que os médicos e políticos mais esclarecidos chamavam a atenção para os riscos que representava, para a saúde pública, a prática do enterramento nos templos e se tomavam as primeiras medidas com vista à construção de cemitérios públicos.

• A primeira legislação específica nesta matéria será da iniciativa da facção moderada do liberalismo, representada pelo governo de Rodrigo da Fonseca Magalhães (1787-1858);

• Mais concretamente, pelos decretos de 21 de Setembro e de 8 de Outubro de 1835, é imposta entre outras medidas a criação de cemitérios públicos fora das povoações (Torres, 1981; Catroga, 1993);

• Todavia a medida legislativa mais exaustiva e taxativa sobre o assunto, só aparecerá com o Governo de Costa Cabral através do decreto de 18 de Setembro de 1844, "extenso e notável documento que criou a Repartição de Saúde Pública" (Torres, 1981. 403).

Para além da proibição expressa de enterrar os mortos nos lugares de culto, dispunha-se que nenhum cadáver podia ser sepultado sem a prévia apresentação do competente "bilhete de enterramento" e da emissão do "bilhete de verificação da morte por um Facultativo" (certidão de óbito passada por um médico).

O cabal cumprimento desta legislação não foi fácil nem uniforme, e a prová-lo está o extenso rol de leis, posturas e circulares que foram sendo emitidas até à década de 1880:

• Por exemplo, em 1882, ainda existiam paróquias no distrito do Porto sem cemitérios públicos;

• Os primeiros a serem criados tinham sido os de Lisboa (Alto de S. João e Prazeres, ainda antes da lei de Rodrigo da Fonseca, em 1835);

• No Porto, os mais antigos são o do Prado do Repouso (1839) e de Agramonte (1856).

Em 1868, já na 2ª fase da Regeneração ou fontismo, a legislação sanitária de 1837 é substituída pela de Alves Martins (1808-1882), um homem do liberalismo que tivera já uma acção de merecimento à frente do Hospital de S. José, como enfermeiro-mor, de 1861 a 1864, ano em que é nomeado Ministro do Reino. Todavia, esta nova reforma terá sido um retrocesso em termos do incipiente desenvolvimento das estruturas de saúde pública, na opinião de Ferreira (1990. 243).

Seria preciso, pois, esperar pela reforma de 1899-1901, a de Ricardo Jorge, para que os conceitos do moderno sanitarismo, inspirados nos exemplos pioneiros da Inglaterra e da Alemanha, começassem lentamente a influenciar a política e a administração de saúde em Portugal.

O nome de Ricardo Jorge (1858-1939) fica, para a história da saúde, ligado a dois importantes acontecimentos:

• A criação, em 1901, da Direcção-Geral de Saúde e de Beneficência Pública;

• A criação, também em 1901, do Instituto Central de Higiene,  que viria a desempenhar um importante papel na educação, formação e investigação em saúde pública (Dará mais tarde origem, a partir de 1971, ao Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge).

A luta organizada contra a tuberculose só começará em 1899, com a criação da Assistência Nacional aos Tuberculosos, impulsionada pela Rainha D. Amélia (Maria Amélia de Orleães, 1865 -1955), e da Liga Nacional contra a Tuberculose, a par da criação de dispensários (para efeitos de diagnóstico e acompanhamento) e de sanatórios (para internamento). Estes últimos são construídos junto ao mar - Outão (1900), Carcavelos (1902), Lumiar (1912) - ou em zonas de altitude - Guarda (1907), Portalegre (1909).

O liberalismo vai favorecer o surgimento de sociedades de beneficência. Lentamente, a caridade seculariza-se, à medida que as velhas instituições da sociedade senhorial desaparecem ou entram em crise (os conventos, as corporações de ofícios, as confrarias, as misericórdias, etc.). E o mais curioso é que, sob o beneplácito do Estado e da Igreja, as mulheres da nova elite dirigente passam a ter um papel de maior relevo (já não privado mas público) na gestão das actividades filantrópicas.

Um curioso exemplo é a Associação Consoladora dos Aflitos, a cujo relatório de actividades relativo ao "quarto anno administrativo de 28 de Março de 1851 a 28 de Março de 1852" tivemos acesso:

• É um pequeno opúsculo, de 31 páginas, impresso em Lisboa, através do qual ficamos a saber que se tratava de uma associação de caridade;

• Era constituída e dirigida exclusivamente por mulheres, pertencentes à melhor sociedade portuguesa;

• Com sede em Lisboa, contava "300 sócias de paga mensal, não incluindo neste número as de fora de Lisboa, exceptuando as que pagam cá" (p.3); a este número acrescia 207 "sócias de prenda" ou "sócias filhas-famílias";

• Havia associadas em Coimbra e noutras partes do Reino;

• No Porto também existia uma associação congénere, se bem que independente da de Lisboa;

• Entre os membros da Associação Consoladora dos Aflitos contavam-se nada mais nem nada menos do que 14 baronesas, 14 viscondessas, 22 condessas, 7 marquesas e 5 duquezas; em boa verdade, tratava-se da fina for do Reino!

Em 1851, a Igreja, por intermédio do Patriarca de Lisboa, reconhecia "o zelo, acerto, e caridade Christã com que a Direcção da Associação Consoladora dos Afflictos [tinha] incessantemente procurado assegurar o fiel e duradouro desempenho das obras de Misericórdia prescriptas em seus Estatutos legalmente approvados", concedendo às suas associadas que desempenhassem "as funcções de Directoras, Visitadoras, Propagadoras, ou Benfeitoras com donativos efectivos de dez mil reis, ou mais, um anno de Indulgência" (p. 31).

No seu quarto ano de actividade, o orçamento da associação ultrapassava os 2,5 contos de réis (Quadro I).

Fonte: Relatório apresentado pela Direcção à Assembleia Geral (Lisboa, 29 de Março de 1851)

Outros dados sobre a actividade assistencial da Associação:

• No ano em causa, a Associação distribuiu mais de 60% das suas receitas sob a forma de esmolas a famílias pobres, "além dos socorros em roupas, médicos e remédios";

• Foi realizado um total de 768 visitas domiciliárias;

• Quinze facultativos, entre médicos e cirurgiões, prestavam os seus "serviços gratuitos" à Associação, que contava ainda com a colaboração de 12 farmacêuticos que forneciam alguns medicamentos aos "enfermos socorridos";

• No citado relatório pode ler-se que "duas de nossas socorridas foram operadas: uma pelo sr. Dr. [ Francisco António ] Barral, outra pelo sr. Francisco António Namorado";

• E acrescenta o relatório: "A primeira já por duas vezes a salvou da morte aquelle habil Facultativo; e a segunda morreria tambem infallivelmente, se se demorasse mais a operação" (p.4).

O corpo do relatório, de oito páginas, terminava com a seguinte nota de auto-comprazimento e de exortação às senhoras associadas:

"A obra que emprehendemos, é um edifício mui bello, do qual apenas se acha aberta a valla para seus alicerces, e nella apenas lançadas as primeiras pedras: não precisamos de excitar a vossa ardente caridade para que persevereis em tão gloriosa empresa; - o seu remate [ referência presumível à criação da sede da associação] será a vossa e nossa maior glória".

Seguia-se a extensa lista com os nomes das associadas, por ordem alfabética (pp. 9-19); a relação dos "nomes dos senhores subscriptores do album da presidente (p. 21), com o Cardeal Patriarca à cabeça, e onde se incluíam políticos liberais como o Fontes Pereira de Melo (1819-1887) e o Visconde d’Almeida Garrett; e ainda os nomes dos facultativos e dos farmacêuticos que colaboravam com a Associação (pp. 22-23), além da discriminação da conta da receita e despesa (pp. 25-30) e da publicação da concessão do patriarca de Lisboa (p.31).

A par da filantropia privada, irão desenvolver-se as associações de socorros mútuos. O movimento mutualista floresceu em Portugal, sobretudo na segunda metade do Séc. XIX, na sequência da revolução liberal de 1820 e da abolição, em 1834, das corporações de artes e ofícios que vinham do Antigo Regime.

A tradicional função de socorros mútuos que desempenhavam as corporações medievais, foi progressivamente assumida por grupos de trabalhadores, assalariados e independentes, que contribuíam para um fundo comum, de modo a fazer face a eventualidades como a doença, o acidente de trabalho, a incapacidade permanente ou a morte prematura.

À margem das misericórdias cuja elitização contribuiu em muito para a sua decadência já no Séc. XVIII (Graça, 1977) e do próprio Estado liberal a quem era estranho o conceito de protecção social, o incipiente movimento operário e popular iria fundar as suas próprias associações, nomeadamente de socorros mútuos, ao mesmo tempo que rejeitava liminarmente a caridade, mesmo que laicizada e camuflada sob a forma de beneficência pública ou filantropismo privado.

Goodolphim (1974) foi, entre nós, um dos paladinos do mutualismo e do cooperativismo. Sobre as vantagens das associações de socorros mútuos na doença, escrevia ele em 1876:

• "O operário, associando-se ao operário, tirando todas as semanas da sua féria uma pequena parcela, garante os recursos para os dias de doença, e por esta forma, sem vender, sem empenhar, sem os seus morrerem de fome, recupera a saúde no regaço da família"; em suma,  "eis a associação de socorros mútuos, para a qual é mister que vós todos vos associeis" (Goodolphim, 1974. 23-24).

• "Os rendimentos do Município provêm do povo, directa ou indirectamente. O médico ou cirurgião, a quem as Câmaras pagam um certo ordenado, pertence ao povo; é um empregado contratado para desempenhar um certo serviço. Mas o que sucede, em geral, nos campos, nas vilas e nas aldeias, é o médico visitar o enfermo pobre como se fora exercer um acto de caridade e filantropia. Pois não seria melhor o povo das vilas e das aldeias formar a associação de socorros mútuos, ser ele quem pague directamente ao médico, prescrevendo-lhe muito explicitamente os seus deveres, fiscalizando por esta forma os seus interesses e os seus direitos ? Creio intimamente que sim" (Goodolphim, 1974. 40. Itálicos meus).

Por essa altura, o número de associações de socorros mútuos e de caixas económicas era estimado em cerca de 300, no Continente, com um total de 70 mil associados (40 mil dos quais em Lisboa), e movimentando já anualmente cerca de 400 contos (Goodolphim 1974. 203).

O seu relativo desenvolvimento, entre 1851 e 1872, coincide com o primeiro período da Regeneração. Este surto do movimento associativo foi operado também em parte sob o impulso da revolução francesa de 1848 mas não era genuinamente operário. Como diz Oliveira (1974. 17), este movimento associativo engloba vários grupos sociais representados no liberalismo:

"A Regeneração corresponde a um período de pacificação entre as diversas correntes do liberalismo", mas "envolve também, no que respeita às camadas populares, o sonho de harmonização entre o capital e o trabalho". Daí a sua natureza, não já corporativa, mas ainda em parte interclassista. O abandono da colaboração entre classes será efectivado a partir das primeiras greves de 1872, que marcam o nascimento, entre nós, do movimento operário autónomo (Cabral, 1977).

Segundo Brederode (1934, cit. por Ferreira, 1981. 185), uma das primeiras tentativas (ou até talvez a primeira) de criar um seguro contra os riscos profissionais deveu-se à iniciativa do Dr. Sousa Teles, ao fundar o Mealheiro das viúvas e órfãos dos operários que morreram de desastres no trabalho (1879).

Ainda de acordo com a mesma fonte, a primeira apólice de seguros contra acidentes pessoais resultantes do trabalho ou de outro risco terá sido emitida em 11 de Julho de 1905, por A Equitativa, uma seguradora, com sede no Porto, que pretendia especializar-se neste novo ramo de seguros, e que tinha sido fundada nesse ano pelo banqueiro Pinto da Fonseca.

Ao fim de dois anos, a carteira de seguros da Equitativa limitava-se, ao que parece, a 5 apólices colectivas (abrangendo 615 operários) e a 81 apólices individuais, o que inviabilizou o projecto. Tal situação era atribuída à inexistência de legislação responsabilizando os empregadores pela reparação dos acidentes de trabalho.

Neste domínio, há um parlamentar que se destaca pelo seu empenho e persistência, o médico e deputado republicano J. Estêvão Vasconcelos (1869-1917):

• Em 9 de Maio de 1908 apresentou à Câmara dos Deputados o seu primeiro projecto de Indemnizações a operários por desastres no trabalho;

• Em 16 de Março do ano seguinte, volta a defender o seu projecto de lei, sem lograr mais uma vez que a respectiva comissão parlamentar emitisse qualquer parecer sobre o assunto;

• Finalmente, e já como deputado à Assembleia Constituinte, torna a apresentar novo projecto, em Junho de 1911, que estará na origem da Lei nº 83, de 24 de Julho de 1913.

Em caso de incapacidade temporária ou permanente, devida a acidente ou lesão, os trabalhadores por conta de outrem, tinham que recorrer à caridade (pública ou privada):

• Por ex., até 1901, havia em Lisboa o serviço municipal de subsídios e socorros a prestar a: (i) Crianças desvalidas e abandonadas; (ii) Enfermos e pessoas miseráveis, compreendendo famílias de operárias vítimas de desastres no trabalho; e (iii) Estudantes pobres;

• Esse serviço de beneficência passou para a competência da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (art. 337º do Regulamento Geral dos Serviços de Saúde e Beneficência Pública, de 24 de Dezembro de 1901);

• Mesmo assim era  limitado aos que fizessem prova de residência na área de Lisboa.

Instituída a República em 1910, cedo são goradas as expectativas alimentadas pelo movimento operário e sindical em relação a uma melhoria das suas terríveis condições de trabalho e de vida, caracterizadas por ausência de contrato individual de trabalho, pagamento à jorna ou empreitada, exploração do trabalho feminino e infantil, duração do trabalho entre as dez e as doze horas, descanso para almoço de meia hora no Inverno, não distinção entre trabalho nocturno e diurno, elevada mortalidade e morbilidade devido aos desastres de trabalho e à tuberculose, total ausência de protecção social, incipiente desenvolvimento do mutualismo, recurso à solidariedade operária em caso de morte ou incapacidade temporária ou permanente, etc.

Em Fevereiro de 1923, Raul Brandão (1867-1930) escrevia o seguinte sobre o pescador de Sesimbra: "O homem é de instinto comunista. Se um adoece, os outros ganham-lhe o pão: recebe o seu quinhão inteiro. Se morre, sustentam-lhe a viúva e os filhos, entregando-lhe o ganho que ele tinha em vida. Dão ao hospital e ao asilo uma parte do pescado. Toda a gente tem direito a ir ao mar - toda a gente tem direito à vida" (Brandão, 1923. 129)

O movimento mutualista, entre nós, irá quase desaparecer com a instauração do regime salazarista:

• Em 1934, por ocasião do seu III Congresso, contavam-se ainda cerca de 500 associações de socorros mútuos e caixas de crédito;

• Com receio de poderem vir ser um instrumento de resistência popular ao projecto do Estado corporativo, o poder político de então irá progressivamente coarctar as suas possibilidades de desenvolvimento autónomo;

• Dez anos depois do 25 de Abril, as mutualidades estavam reduzidas a pouco mais do que uma escassa centena (117 no IV Congresso, realizado em 1984).

Em contrapartida, hoje assiste-se a um crescente interesse pela sua renovação, dado o papel que podem desempenhar no domínio da protecção social complementar, face à crise do Estado-providência, e nomeadamente em campos como a saúde, a acção social e a qualidade de vida da população activa e não-activa:

• A União das Mutualidades Portuguesas, constituída em 1979, integra hoje 120 associações mutualistas que reclamam representar mais de 700 mil aderentes e de um milhão de beneficiários;

• Do ponto de vista jurídico, as associações mutualistas são instituições particulares de solidariedade social (IPSS), constituídas por um número ilimitado de associados, com capital indeterminado e duração indefinida, que têm, como objecto social, a prática de actos de auxílio recíproco, no interesse dos seus associados e das respectivas famílias;

• As suas fontes de receitas são essencialmente as quotizações dos associados;

• Podem também ser denominadas mutualidades ou associações de socorros mútuos (ASM), tendo a natureza de pessoas colectivas de utilidade pública.

A legislação por que se regem é essencialmente o D.L. nº 72/90, de 3 de Março (que aprovou o Código das Associações Mutualistas), o D.L. nº 225/89, de 6 de Junho (que instituiu os Regimes Profissionais Complementares) e, supletivamente, o D.L. nº 119/83, de 25 de Fevereiro (que aprovou o Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social).

Referências bibliográficas / Bibliography

 (a) GRAÇA, L. (1996) - Evolução do sistema hospitalar: Uma perspectiva sociológica. Lisboa: Disciplina de Sociologia da Saúde / Disciplina de Psicossociologia do Trabalho e das Organizações de Saúde. Grupo de Disciplinas de Ciências Sociais em Saúde.  Escola Nacional de Saúde Pública. Universidade Nova de Lisboa   (Textos, T 1238 a T 1242).

Última actualização: 2 de Março  de 2005 / Last updated: March 2,   2005

© Luís Graça (1999-2005). E-mail: luis.graca@ensp.unl.pt

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